“城中村”的困境与出路

加快推进农村城市化是我国全面建设小康社会的必然要求。然而，在我国城市化全面加速的今天，却出现了一个困扰众多城市政府的难题。许多原来的农村，在外生型的城市化进程中迅速完成了其非农化转变，但是这种转变并没有使这些村落社区顺利融入城市，而是在众多因素的影响下演变成了城市中难以彻底城市化的区域，即形成了现在所说的城中村，这些村落在其城市化链条的最后一环上陷入了困境。城中村的困境集中反映了我国农村城市化过程中的各种深层矛盾，深入研究城中村问题，探索城中村转型发展的出路，对研究农村城市化有重要的启示。

一、城中村：一个难以解开的结

城中村是我国体制转轨时期农村城市化进程中出现的一个独特现象，它从出现开始，就主要是以问题的形式而存在的。作为“都市里的村庄”，与城市社区和传统农村社区相比，具有以下典型特征。

城中村与城市社区比较图

1、社会经济结构二元化

城中村的产业、就业基本非农化，但没有同步带来经济社会二元结构的消解。城中村往往拥有庞大的集体经济，从产权关系、经营管理方式、利益分配等生产关系性质上看，仍然维持农村经济管理体制；与其相对应，在社会管理体制方面，仍延续着传统的农村管理体制，有的城中村虽然已经挂上了社区居委会的牌子，但其经济社会管理体制的实质基本上没有改变。所有这一切与近在咫尺的城市格格不入，形成强烈反差。

2、规划滞后，建设混乱

城中村用地功能混乱，居住用地和商业用地相互交织，集体和村民违章建筑林立；市政建设和公共设施缺乏，无法满足人流、物流和消防的基本要求，安全隐患大；村内往往电力、电讯、供水、煤气管道布局零乱，排水排污不畅，垃圾成灾。

3、人口构成复杂，社会治安、教育问题严重

城中村的外来人口一般数倍于本村人口。这些租住在本地居民廉价出租房的成份复杂的大量外来人口，在行政管理体制混乱的情况下，给社会治安管理造成极大压力。城中村一般只有一所由原来村办小学转型而来的公立学校，招生数量有限，远远难以容纳外来人口子女就读。

4、就业和村民发展问题突出

由于历史原因，村民普遍文化素质不高。一方面由于有高额房租收入，生活富裕，在就业过程中，高不成低不就，游手好闲、无所事事，形成了一个庞大的租金食利阶层；另一方面，与城市居民相比，在城市就业竞争中处于明显弱势，村民的发展面临许多困难。

无论是从美化城市景观、实施旧城改造还是从城市管理角度看，城市管理者都面临着急需改造和如何改造城中村的难题。但是，城中村的改造困难重重，全国至今没有非常成功的案例。以广东省石牌村为例，石牌村从80年代中期开始对城中村进行改造，对集体产权制度和农村基层组织架构进行了改革，但是石牌村的城中村改造还远没有完成。南方周末曾报道：石牌村3500多栋拥挤凌乱的楼房里，住着9000本地人和4万外地人。每天，他们从密密麻麻的楼房中钻出来，穿过昏暗的巷道，汇入城市的人流。从乡村到城市的距离有多远？出村的这一段路程，走快一点的话只需要10多分钟。但真正意义上的城市化道路，石牌人走了10多年，还没有走到。2004年，广州市在改造石牌村前，作过一次测算：该村各类房产的建筑面积约100多万平方米，按当地“村民”可以接受的平均每平方米2000元的价格计算，买下全村的房产需要20亿元。以此粗略推算，要买下广州市中心40个城中村的房产就需要800亿元，这将是一项耗资比“三峡工程移民”还巨大的动迁（三峡移民总投资约600亿元）。

二、城中村：城乡二元体制矛盾的集中表现

城中村的形成是多种因素共同作用的结果。分析城中村的形成原因，要理清两个问题：首先，为什么城中村会成为最快启动城市化的农村？其次，城中村为什么在迅速城市化到一定程度后，会演变成为城市内最难彻底城市化的社区？

1、直接原因：“外生型”城市化的迅速发展

改革开放后，我国城市化开始由非市场化道路渐渐向市场化道路转向，城市化进入了快速发展时期，出现了“补课性”的“跨越式突进”。这种现象在我国一些沿海城市更为明显。在城市化快速推进的过程中，城市空间迅速向周围城郊农村扩张。这些条件启动了这些城郊农村的“外生型”城市化进程，即由外部经济力量推进村庄自身的城市化。这种“外生型”城市化促使这些村落的社会经济结构朝着今天典型的城中村演变。

首先，外生型城市化改变了这些村落土地的相对区位，提高了集体剩余土地的地价。在快速城市化过程中，城市的基础设施迅速向周边延伸，原来处于城郊的农村陆续被繁华城区包围，周边环境的优化带动了这些村落的地价飞速飙升。地价的上涨提高了剩余农用地继续保持农用的机会成本，为了实现收益最大化，剩余集体农用地陆续被土地付租能力更高的非农产业占用。这就促使了这些村落在大部分耕地被征用后，集体剩余土地也陆续非农化、进而经济结构也向二三产业转变。

其次，城市外来打工人口的剧增，促进了城中村廉价出租屋市场的“繁荣”。城市经济的发展为人口城市化提供了拉力，大量异地农民工和欠发达城市的非正式务工人员向这些经济发展较快的城市迁移。由于我国城市长期采取“重生产，轻生活”的建设方针，加上多数城市的政府财力比较有限，老城区内的生活设施难以承载这些突如其来的外来人员。城中村利用良好的地缘优势和几乎不计成本的土地，填补了这一巨大的廉价出租屋市场缺口。在这一过程中，作为理性经济人的村民，为了实现自身利益最大化，尽可能地利用可支配土地的面积和空间，密集搭建违章建筑，形成了今天城中村的外在建筑形态。

2、深层原因：城乡二元体制

城中村是我国改革后最先步入城市化轨道的农村村落，然而为什么在其城市化发展到一定程度（经济结构非农化）的时候，却成为我国特有的“都市里的村庄”，这主要是受我国城市化的制度背景——城乡二元体制的影响。城乡二元体制是我国在计划经济时期，为了适应推进重工业优先发展战略而实行的一系列城乡隔离政策。历史证明，这是一种没有效率的制度安排。由于我国走的是一条渐进性改革道路，主要是从体制外进行增量改革，这使得旧体制的各种深层矛盾在短期内难以得到根本性解决。这些矛盾在不同程度仍影响着整个社会经济的运行，包括我国的城市化。城中村就是在传统城乡二元体制的束缚下，我国城市化进程中出现的特殊制度产物。

(1) 城乡二元户籍管理制度

户籍管理制度是我国特有的制度安排。新中国成立后，户籍政策采取农业户口与非农业户口两种制度与管理体制，把城市人口与农村人口截然分开：享受一系列特殊政策和优惠待遇的城镇非农业人口及不能享受这些特殊政策和优惠待遇的农业人口，从事农业或非农业不仅是职业上的差别，而且是两种截然不同的身份差异。以户籍制度为核心的一系列社会政策，完全阻碍了城乡人口的流动。改革以后，户籍制度有所松动，但是它的一些规定和内容，对农村人口流动仍然有很大限制作用，农村人口进入城市就业的门槛依然很高。

二元化的户籍管理制度对城中村的形成有重要影响，而且这种影响又是富有戏剧性的。在城中村形成之前，村民因农业户籍而长期被排斥在城市化和工业化进程之外，本可以在城市化过程中陆续融入城市社会生活的他们，却被户籍制度“锁定”在土地上。然而，在市场化改革不断深化的背景下，户籍制度改革的滞后却使得原有的村民由边缘化人群迅速转变为既得利益群体，当这种新的利益分配格局形成以后，单纯对户籍制度的改革已经很难彻底改变城中村的社会经济结构了。

(2) 城乡二元土地管理制度

我国长期以来推行的城乡二元土地管理制度，即城市土地的国家所有制和农村土地集体所有制，是整个城乡二元体制的重要组成部分。城乡二元土地管理制度，既是为了配合户籍制度阻止农民向城市流动，也是出于我国经济发展水平不高、人多地少的资源禀赋的国情，保留农村土地集体所有制可以使土地成为农民的最后生存保障。从城中村问题产生的源头看，它与我国土地的国家、集体二元所有制有着直接的因果关系。1982年《中华人民共和国宪法》第十条规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。改革初期，政府缺乏资金，工业投资和城市改造力不从心，因此政府渴望和支持外来资本前来参与各项建设，对资本项目的要求基本上也是有求必应。由于工业和城市建设都需要新增建设用地，而法律要求建设用地原则上要使用国有土地，城市土地面积有限，存量不多且多数要用于生活和办公，这种情况下就需要征用城市周边的农民集体土地。与此同时，我国土地管理法在土地征收制度上的管制是相当宽松的，用地单位需要哪些地块、如何补偿等各项事务基本上都是自行与地块所有的农民集体组织协商确定，签订《征地补偿协议》，末了再到政府和土地管理部门办理手续即可。这一时期我国基本还是处在计划经济体制下，城乡分割的户籍制度使得居民户口有着农业户口不可比拟的含金量，教育、粮油补贴、招工等很是诱人，而这一切按当时政策规定，只要土地被征收，就有相应人口转为非农户口，吃上皇粮，因此，在当时农民是很愿意自己的土地被征收的。宽松的环境，促使用地单位在寻找地块时就有了相当的自由权，甚至有点挑剔，因此，土地征收事实上是一种“吃肉留骨”的状态，被征用的农民集体土地也就从原来的成片成块逐渐被分割成支离破碎。这样一来，一方面由于城市建设缺乏规划引导和控制，另一方面又由征地单位事实上自由选地，在城市快速发展的同时，也渐次把周边农民土地包拢进来了。这些被包拢的集体土地所有者除部分已因征收转为居民户外，剩余的在身份上仍属于农民，他们也仍保留有自己的集体土地，只不过这些土地基本上已不再是农用地，而主要是宅基地、公共设施用地和部分经营性用地。联产承包责任制改革使农民在原则上有了占有、使用、处置土地收益的权力，因而农民可以低价甚至无偿取得土地使用权。由于地价的升值，出租房市场的繁荣，这些农民凭着特有的敏感，尽可能地利用可支配土地的面积和空间，密集搭建违章建筑，从而使村集体土地在政策许可与政策空白之间不断发生形形色色的裂变。

(3) 城乡二元行政管理制度

城乡二元行政管理制度是我国特有的一种行政管理模式，它是建立在城乡二元的户籍管理制度基础上、与二元经济结构相对应的行政管理办法。其基本特征是城市行政组织负责管理和服务非农业户籍的居民，而农村行政组织则负责管理和服务农业户籍的村民。改革开放前，我国实行的是城乡分割的二元社会管理模式，且这种模式的基本格局一直沿袭至今。

城中村仍然保留着农村行政建制，由村委会从行政上进行管理。这一行政组织在城中村村民与上级城市政府进行博弈的过程中处于一种极其微妙的地位。由于我国的农村社区具有特殊的血缘、地缘纽带，农村行政管理体制成为这些村庄在城市化过程中实现自身利益最大化的“体制外壳”。作为政权组织在农村基层的延伸机构，村委会在执行上级命令时，常会以保护村落局部利益为取向而使政策“走样”。城中村集体资产处置的困难和城中村彻底城市化的难度与这一状况有很大的相关性。

(4) 城乡二元社会保障制度

改革前，我国的社会保障主要是对非农业人口实行全面保障，对于广大乡村人口享受的保障范围则极其狭小。市场化改革后，我国在城市逐渐建立了以养老保险、医疗保险、劳动保护、失业保险、残疾保障、社会福利保障为主体的社会保障体系，而广大农民仍然依赖于传统的家庭保障形式和土地保障形式。这种二元社会保障制度，严重限制了我国城市化进程。城中村形成之前，村民长期一直都是以农业为生，土地是村民的最基本生存保障资料。在农用地和产业结构陆续非农化的过程中，城中村村民却没有相应地完成城市化，很大原因就在于他们被排斥在社会保障体系之外，进入城市的风险过大，预期成本过高。

(5) 城乡二元的公共投资体制

长期以来，我国在公共投资体制安排上，具有明显的“城市偏向”。 改革前，为了保证重工业优先发展，城市中的公共设施、基础设施、生产设施、生活设施等一切都完全由国家承担建设；农村则基本上是由农民自筹解决，农村生产与生活急缺的中小型基础设施投资，实际上主要依靠农民自己集资投劳举办。改革以后，这种城市偏向未能得到根本扭转，虽然国家对农村的投资有所增加，但是城乡二元的公共投资体制并未根本改变。城中村原先地处农村，城市政府没有把这些村落纳入城市统一规划和建设之中，对这些村落内部投资甚少。这种二元化的公共投资体制，是城中村在周围地区早已城市化的情况下仍然“顽强”保留着农村建筑形态与社会经济管理体制又一重要原因。

(6) 城乡二元教育体制

在我国的城市中，教育设施和教育工作很大部分由政府的财政负担，城市的中小学教育经费完全由财政拨款。长期以来，广大农村地区的教育设施和教育活动，绝大多数只能由农村自我承担，虽然在农村也普及九年制义务教育，但是农民并未从中得到很多实惠，农村的中小学教育经费需要由乡村、农民自筹。这种教育的严重不平等现象造成了我国农村中仍然存在大量文盲，阻碍了农村人口的素质提高，形成了城乡人口之间发展机会的不均等。城中村在雄厚的集体资产形成之前对村内教育无力进行较大的投资，村内的基础教育设施落后，村民受教育程度低、质量差，其结果是造成了几代村民的文化水平低、适应城市非农行业的能力弱，难以进入城市劳动力市场。教育的落后，也制约着这些村落的彻底城市化。

外部经济力量的推进启动了城中村的外生型城市化进程；在这一过程中，受城乡二元体制的影响，城中村并没有顺利到达城市化的彼岸。城中村的生成带有明显的路径依赖特征：城市政府在城市扩张的开始，更注重于城市经济体制的改革，促进城市经济高速增长，为城市向外扩张提供了动力。在这一扩张的过程中，政府试图通过外部经济力量来彻底完成周边城郊农村的城市化问题，然而却忽视了对农村内部社会经济体制进行相应的革新。在内（旧体制）外（城市经济力量）因素的影响下，形成了一个新的既得利益的压力集团（城中村村民），当政府发现结果（城中村的形成）偏离了原先目标（村落的彻底城市化）而准备再进行农村体制改革时，即使下一步改革有利于整体效率的改进，也会受到压力集团的阻挠。这就决定了城中村一旦形成，对其进行转制、重新划分利益分配格局的社会成本和经济成本将是相当高昂的。这表明了城中村问题的实质属于改革与发展层面的问题。要解决城中村问题，科学推进农村城市化，必须处理好发展与改革之间的辩证关系，把握好改革、发展和稳定的平衡点。

三、城中村：转型发展方向与启示

城中村转型发展决不仅仅是“拆旧房盖新房”这么一个浅层次问题，而是一个深层次、庞大的、复杂的经济社会系统工程。城中村完全融入城市，要实现“四化”：物质形态的城市化；经济形态城市化；社会管理形态城市化和人的城市化。

1、物质形态城市化

城中村由于在规划建设上没有纳入市政统一轨道，在管理上缺乏规章制度可循，长期按照村镇建设的规范实施，很少顾及城市的整体功能和区域优势，造成城中村成为城市文明的“塌陷带”，严重影响了城市的整体建设和城市的品位。

推进城中村的物质形态城市化，就是要将城中村混乱分散、设施不足的建设形态和不良环境转变为运作有序、设施完善、环境宜人的现代化文明社区，从而改善人居环境，提高社区成员的生活质量，奠定城中村转型发展的物质基础。推进城中村物质形态城市化是建设现代化城市、营造良好发展环境、提升城市竞争力的迫切需要。要借改造城中村之机对城市局部进行重新规划，为城市营造经济发展、文明法治、生态平衡的良好环境。

物质形态城市化的关键，是走可持续发展道路。推进城中村物质形态城市化，要结合地方实际，按照城市规划的要求和标准进行规划设计，提高物质改造的规划设计水平，搞好与城市周边环境和设施的衔接，促进城中村与城市融为一体，将其从城市的“毒瘤”转变成为城市新的亮点，从而达到改善城市景观，提升城市竞争力的目的。

物质形态城市化应该遵循“政府主导，市场运作”的基本原则。政府在改造中的主要功能是营造一个公平、公正的竞争环境，对市场运作进行监督和规范；同时为城中村的改造进行全面的规划，规定公用事业及基础设施建设的规模与标准，指导城市生态建设，确保改造结果实现“三赢”：旧村居民赢得良好的生活和居住环境，开发商赢得合理的利润，政府赢得良好的投资环境和社会效益。

2、经济形态城市化

多数城中村拥有庞大的集体资产，少则几千万，多则上亿元。城中村现有的经济管理体制和集体经济组织形式，形成于农村家庭联产承包责任制改革以后。为了适应农村土地集体所有、家庭分户经营状况，在村一级设立了社区合作经济组织，当时一些不适宜分户经营的生产经营项目，仍然实行由集体统一经营。这一制度安排，打破了人民公社时期“大一统”的弊端，大大推动了农村生产力的发展。但是它没有彻底地解决集体经济组织与社区行政组织之间政企不分的矛盾，在相当程度上，它是传统集体经济的延续，带有浓厚自然经济色彩。随着市场取向改革的深化，这套农村经济管理体制和集体经济组织形式越来越不适应市场的要求，它固有的许多不足渐渐显露，阻碍着集体经济的进一步发展。90年代以来，许多农村地区集体经济实力日趋薄弱，甚至出现名存实亡，正是这种组织形式及产权制度不能适应市场经济要求的反映。一些城中村集体资产能够在旧模式下不断膨胀，主要是凭借其有利的地缘优势，在新旧体制摩擦产生的裂缝中获取自身的经济利益。如今，城中村已经非农化了，集体经济面对的市场环境也变得更为激烈和不稳定。面对改革调整后的国有企业和雨后春笋般发展起来的外资经济与民营经济，城中村集体经济昔日的比较竞争优势如今已不复存在，而其所固有的产权模糊等缺陷却成为自身持续发展的“瓶颈”。只有对城中村的集体经济进行改革，提高其整体运营效率，才能求得进一步发展。推进经济形态城市化，主要是要通过股份化途径，按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度要求对城中村集体经济进行产权改革，使其融入现代城市经济体系。它是城中村转型发展的关键,也是城中村改造的困难所在。

3、社会管理形态城市化

城中村已基本没有农业用地，产业结构和村民就业结构已非农化，但仍然实行着以村委会为管理组织的农村社会管理体制。村委会是为适应我国农村双层经营体制而建立的农村基层自治性组织。然而城中村的现状表明，村管理体制已经不适应城中村的自身发展、不适应城市的整体发展了。保留村管理体制还带来了一些新的矛盾，例如，造成城中村社区内数倍于本地村民的外来人口一直游离于管理体系之外，因为按照法律规定，村委会无权管理外来者；同时，外来人口的大量增加使村集体的社会事务支出费用迅速上升，因为在财权和事权分离尚未改革的情况下，这部分费用最终只能由村集体承担。必须对原来的社会管理体制进行改革，以适应和推动城市化的发展。

城中村社会管理形态城市化是实现城中村转型发展的重要内容。推进城中村社会管理形态城市化，就是对城中村内的社会管理体制进行改革，使其纳入城市统一管理体系。作为城市特殊社区的城中村，推动其村委会向社区居委会转变，是城市基层微观社会重建的必然要求，大势所趋。

4、人的城市化

城市化的内涵不仅包括物质形态城市化、经济形态城市化和社会形态城市化，还应包含人的城市化。城中村村民虽然身处城市，但自身素质还未能适应城市化要求，思想观念和行为方式急待转变。他们多数靠着分红和房屋出租收入过日子，成为新型的“租金食利”阶层；成年村民文化水平低下，极少出去就业，即便有自己店铺，也是出租给外来人员经营，他们似乎对工资低、较劳累的工作不屑一顾；对宗族观念、对求神拜佛的尊崇长年弥漫着整个村落。 城中村内的外来打工人员，虽然完成了“从农村到城市的迁移”，但这个空间的转移并没有带来同步的思想观念和价值观念的城市化，在城中村这个狭小的空间内，黄、赌、毒蔓延，刑事治安事件频频发生。这些问题说明，要实现城中村的转型发展，必须同步推进人的城市化。

人的城市化问题的实质是人的思想和行为融入城市文明。与物质形态城市化、经济形态城市化和社会形态城市化相比，人的城市化具有长期性特点。人的价值观和思维方式的变化需要一个过程，从一开始与新事物的接触到对新旧观念的比较和认识，直至最后对旧观念的摒弃和对新观念的认可是一个渐进、反复的过程。加速城中村人的城市化进程，就是要加强村民与城市文明的融合，用先进的城市文化塑造村民的新观念、新思想。生产方式决定人的思想观念、意识、价值取向和行为方式，传统自然经济催生小农思想，工业革命造就了人们的创新意识和竞争意识，城市市民的诞生离不开社会化大生产的孕育和熏陶。城中村村民和外来人口涉及的许多都是“地下经济”，这类经济与传统小农思想有着千丝万缕的联系，阻碍着人的思想观念的进步。政府应该承担的职责就是为推动社区成员能够积极参与到城市化和工业化进程而创造各种条件。要通过各种途径，有计划、分类型地对社区成员进行政治、经济、文化、法律、道德、礼仪等知识的教育和就业技能方面的培训，通过教育，逐步改变部分农民依赖“分红”不思进取的“食利者”的生活方式，提高其就业能力；改变外来人口所处的不公平的社会环境，使他们融入工业化社会分工和经济循环过程中，逐步促进广大社区成员观念和生活方式城市化。

城中村问题集中反映了我国农村城市化过程中城乡二元体制下二元结构的矛盾，城中村的出路也昭示了我国农村城市化的出路。对城中村转型发展探索启示了我们：加快农村城市化进程，必须按照科学发展观的要求，以人为本，统筹城乡关系，实现城乡协调可持续发展。这就是，要加强对城市的发展和建设的前瞻性预测，做好将纳入城市范围的乡村建设规划，促进城乡规划与建设的协调；要着力在解决城乡二元经济结构上下工夫，增进城乡经济的融合度；要从各方面进行制度创新，促进城乡社会管理的接轨；要提高农民向市民转变的素质和能力，促进城乡居民共同的全面发展。

《中国城市化》  2005年第5期