法律视角下的城中村集体资产处置障碍

张丽萍

 
    城市随着工业化、城市化建设的推进,区内一些村庄的土地大量被征用,村民的经济基础、生产生活方式也随之发生了深刻变化,形成了城中村。多数城中村拥有庞大的集体资产,少则千万,多则上亿元,但城中村集体资产产权不清,机制不活,收益分配不规范,阻碍了城中村集体经济的进一步发展,已远远不能适应城市生产力发展和农民增收的要求。对城中村集体资产进行规范处置,是城中村实现根本性改造并融入城市经济的一个必不可少的环节。城中村集体资产处置是一项法律性、政策性很强的工作,现阶段还没有成熟的经验,国家在这方面也没有系统完善的法律和政策来引导,各地城中村在资产处置上都是通过“方案、若干意见”等地方政策甚至是依靠村规民约来开展资产处置工作,导致处置进展缓慢,矛盾频现。破除障碍,规范处置,是城中村转型发展的关键,也是困难所在。随着城中村集体资产处置工作的深入,城中村公益性集体资产的移交争议、村集体土地资产的隐性流失、村规民约与法律法规的冲突等问题越来越凸现,要引起高重视并加以解决,为城中村集体资产处置提供法律制度保障,推进城市化进程。

一、公益性资产移交争议

1、如何处置公益性集体资产  

城中村集体资产按性质分为公益性资产、资源性资产、经营性资产三大类。公益性资产主要包括:学校、医务室、老年活动设施、党员电化教育设施、办公用房及办公设施、道路、桥梁、农用排灌及抗洪设施、山塘水库、农机设备、农电线路、自来水设施、文体设施、环卫设施等。不少城中村在处置集体资产时,都采取将公益性资产无偿移交有关部门统一管理的办法。广东省《关于推进城镇化的若干政策意见》规定“原村属的幼儿园、文体活动场所、村民委员会办公楼等公益性资产,无偿移交社区居民委员会使用和管理。原村属的学校,无偿移交当地教育行政主管部门管理。”如何处置这些公益性集体资产,无偿还是有偿?实践中存在不少分歧。以江苏省一个城中村的电力设施处置为例,处置中就存在几种相异的意见:(1)此类资产状况良好的村,强调资产是村委的,不愿意移交。(2)此类资产少的,同意无偿移交。(3)态度游离不定、随大流。(4)提出移交补偿,等价交易。从用途上看,公益性资产包括生产性和具有福利性的两类资产。对于不同用途的公益性集体资产,也有些城中村则采取区别处置的方式。比如广西省南宁市规定“水利、供水、供电、道路、桥梁、涵洞等公共设施,各村组要服从城市建设需要,无偿纳入市政建设维护管理。集体投资建成的教育、文化、卫生和体育设施,继续由原单位使用,产权归股份经济合作社所有;因需要经批准调整合并的单位,原有设施可以整合利用,但必须明确原村组集体投资的权益;如改制由社会管理,该集体经济组织可按规定获取合理的置换或货币补偿。”石家庄也规定城中村改制后,原由村集体建设和管理的学校、幼儿园、卫生院、文化中心等公益设施,经协商,可分别移交区教育、文化、卫生部门管理,区财政酌情予以补偿。

那么,城中村公益性集体资产要不要移交,谁说了算?移交是部分有偿还是全部无偿?

2、从移交争议看公益性资产的产权模糊与缺损

上述争议的实质涉及到两个核心问题。首先是城中村公益性集体资产的产权主体确认。按照集体资产所有权界定所遵循的“谁投资、谁所有”的原则,由村集体投资或投工投劳形成的公益性资产,我国《宪法》、《民法通则》、《村民委员会组织法》等法律都相应规定了这类资产的产权是归该“村集体”所有的。但是,这里的村集体是指村委会还是指村经济组织?谁有权、有义务来代表“村集体”行使所有权的各项权能?法律没有明确。产权主体明晰是产权明晰的首要条件。如果产权模糊,就会造成各种财产处置纷争,就不能有效地行使产权的排他性权利。公益性集体资产的产权主体模糊,缺乏人格化,是导致上述争议发生的主要原因。第二是公益性集体资产的产权缺损。所有权内容具有全面性,完整的所有权权能是所有权主体对于所有物享有占有、使用、收益和处分的权利。所有权的理论揭示,集体所有的资产,无论由谁实际占有,所有权归该集体。不少城中村在处置时,都规定将水利、供水、道路、桥梁、涵洞等公益性资产,移交市政有关部门统一管理。尽管这里的移交管理,并没有明确是产权移交,但实际上,原村集体自从这些资产移交后已没有了收益权和处分权,所有者“村集体”已不能有效地行使产权的排他性权利,公益性资产的产权显然是缺损的。在产权模糊和产权缺损的情况下,因城市建设需要而被要求移交管理,往往得不到补偿。而实际上这种移交管理,在笔者看来,是一种征用。借鉴土地的征收征用制度,这种对公益性资产的征用就应该以有偿的形式来体现公益性集体资产所有者完整的产权权益。

二、征用补偿下的土地资产隐性流失

1、征用补偿如何体现土地的真正价值

我国《宪法》规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用,并给予补偿”。《土地管理法》也规定了征地补偿的标准,确定农用地补偿范围主要包括:土地补偿费、劳动力安置补助费、土地附着物的青苗补偿费。可见,补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失,其它间接损失没有列入补偿范围。由于这些规定相对笼统,且随着经济、社会的发展,有的条款已不适应,在现实操作中暴露了不少问题。城中村土地被征用过程中,其村级集体土地资产的隐性流失是村集体资产中最严重的流失。目前根据《土地管理法》,征用农村土地的补偿标准是按该地块前三年农作物的产值进行计算的,被征用后的土地经政府进入市场后,收益却归政府和其他部门所有。土地因城市开发而被征用,造成村级集体土地存量的减少;同时在快速城市化地区,土地的潜在收益机会大,而过低的土地补偿金,却使村集体和村民实现不了土地的转用价值。给予村集体和村民的征用补偿费与土地实际价值之间的差额部分正是村集体资产隐性流失的那部分。有资料显示,在土地收益分配中,农民分得了5%—10%,村集体得25%—30%;政府及部门得60%—70%。村集体和村民从征用中获得了一定的补偿,但作为农村土地所有者和使用者并没有分享到土地出让后的增值。 

那么,征用如何补偿才能体现土地的真正价值?

2、从征用补偿看集体土地所有权的受限

农村集体土地是农村集体资产的重要组成部分,征用如何补偿实际上涉及农村集体资产产权的价值评估问题。村集体土地资产的隐性流失是指国家以法律、行政规章等形式无偿或低价占用农村土地资产,使土地集体所有权不能完整地得以体现。国家对农村集体土地所有权的行使进行了强制性限制,农村土地不仅不能直接入市交易,国家征用土地的补贴还得由国家确定,农村集体土地所有人与国家权力行使者没有作为平等民事法律关系主体来共同表达意志;另一方面通过固定数据来反映变动的土地市场环境和收益,体现不了市场经济下土地的真实价值,不是所有权人意志和所有权价值的体现。法律明确确立了农村集体的土地所有权主体地位,但同时在所有权的内容设定及行使范围上区别于国家,造成国家与集体的所有权主体地位不对等,集体土地产权受限,残缺不全。村集体作为土地所有者的权益在征用中有获得了补偿,从表面上看并没有受到侵犯,但现行的征用补偿以产值的倍数为依据定补偿,实质上是土地使用权对土地所有权权能的替换,仅是土地价值的部分补贴。

解决城中村集体土地隐性流失问题,关键是要合理确定农村集体土地的价值,为补偿标准提供依据。正待审议的《物权法》(草案)提出“因不动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,应当按照国家规定给予补偿;没有国家规定的,应当给予合理补偿”,尽管这里的“合理补偿”仍没有确切的标准,但与现行法律、行政法规相比,已有很大进步,对保护城中村集体土地资产也将具有积极作用。

三、村规民约的合理性与合法性冲突

1、村规民约效力有多大

村规民约是依照法律法规,适应村民自治要求,由同一村的村民在生产、生活中,根据习俗和共同约定形成的自我约束的一种规范,在农村村民自治中发挥着重要作用。当前,关于城中村集体资产处置的有关法律法规及指导政策缺位,导致资产处置这样一个法律性强、政策性强的工作,其决定权却让位于村规民约,成为村集体在处置实践中的潜规划。

《中华人民共和国村民委员会组织法》规定,村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约。村规民约是各村长期形成的,是其行使法律赋予其自治权的一种形式,适用上有“市场”,具有适用的合理性,多数城中村在处置集体资产时,往往依据村规民约来制定收益分配方案。但这些“土政策”的法律约束力不强,有些甚至与国家现行法律法规相抵触或有偏差,易起纷争,影响资产处置工作。比如厦门市湖里区马垅村作为试点之一,2001年就开始了集体资产处置工作,由于城中村转型发展包括集体资产处置都是我国城市化阶段特有的现象,刚开始政府部门的相关政策指导不足,也没有更多的经验可借鉴,关于资产所有者的确认、股东确认、分配模式等,均交由村民(村民代表)会议讨论表决,依据村规民约下结论。但由于村委会制定的村规民约太细腻,没有法律框架下的原则性,村民意见很大,资产处置方案反反复一直未获通过,处置工作受搁浅,直至2004年才得以推进。有的村规民约对于集体资产分配并不考虑是否与法律相悖,比如福建省泉州市东湖村在进行资产处置时,制订的村规民约中就有一条明显违法的“制裁连坐”规定:“凡违反计划生育政策的个人及其家庭成员从违反计生政策当年起全部取消村级所有经济待遇”。不少受连累的村民对此意见很大,起诉至法院,但另有一些既得利益的村民则以村规民约是经过村民大会讨论为由,要求法院支持村规民约内容,认为这属于其自治范围,是合法的。村规民约在城中村集体资产处置实践中合理性与合法性的冲突,导致村集体内部矛盾日益尖锐,资产处置进程受阻。

那么,在城中村集体资产处置中,村规民约的效力到底有多大?

2、村规民约的效力分析

法律效力一般是指法律在属时、属地、属人、属事四维度中的国家强制作用力,是约束力。村规民约作为现行法律制度的一种补充,是介于法律与道德之间“准法”的自治规范,是内部约束机制。有无效力,是村规民约有无权威的重要基础和根据,与村规民约的实效及其实现都息息相关。村规民约是否具有法律效力?

《宪法》第5条规定:“任何组织和个人都不得超越宪法和法律的特权”,《村民委员会组织法》第20条规定:“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”可见,村规民约仅在不违背法律的情况下才在村民内部产生约束力。也就是说,村规民约的合法与否决定其是否具有法律效力。村规民约的合法性,可以从程序和内容上来判断。很多村规民约虽然按《村民委员会组织法》规定,经过村民大会讨论通过,表明程序是合法的。但程序合法并不必然意味着内容就合法。不合法的村规民约就不具有法律效力。诉讼过程中,村规民约作为村民的内部规范,仅具有参考意义,法院并不能直接根据村规民约来判决。因此,在司法审判实践中,依据不合法的村规民约来操作的资产处置活动也就被认定不合法。目前,对于村规民约的监管还存在盲区,还没有具体部门对村规民约的合法性特别是内容的合法性进行监督审查,这是导致一些村规民约大于法,超越于法律而引起财产处置纷争的一个重要原因。

四、城中村集体资产处置的法律调整建议

1、明晰公益性资产产权,区别处置

明晰城中村公益性集体资产产权主体,实现产权的人格化。对于公益性资产的处置,在明晰产权的基础上,应该区别处置。要注意两个区别处置:一是区分不同用途的资产。对于水利、供水、供电、桥梁等生产性基础设施,受益范围大的,可以经过协商进行有补偿地移交市政有关部门;未经征用的,则继续作为村集体资产,管理与收益权仍归集体;对于老人活动中心、幼儿园等具有村民福利性质的公益性资产,则仍做村集体资产。这一区分,主要在于解决公益性资产的产权归属问题。二是区分村改居的不同阶段。村改居是个复杂的系统工程,包括集体资产处置等综合配套改革都需要一定时期来过渡,有的过渡期长达5年甚至更长。不同阶段面临的环境与问题不同,要针对过渡阶段以及过渡期满后两种情况进行不同的公益性资产处置方案设计和制度安排,确保资产处置过程中集体资产保值增值。通过第一类区别处置,明晰产权归属后,主要针对那些具有村民福利性质的公益性资产进行分阶段处置。过渡期内,这些资产暂不折股量化到人,由改制后的经济组织或是村改居后的居委会管理,收益可用于社区公共事务和公益事业开支及村相关遗留问题的处理费用;过渡期满,这些资产在保证原村民的相关保障后,进行股份量化到人。这第二类区分,主要在于彻底解决公益性资产的产权人格化问题。

2、改革征地补偿制度,合理确定农村集体土地的价值

土地对于农民,具有生活和保障的双重功能,要在保证农民可持续生存和发展的前提下,制订相对统一的农村集体土地基准地价体系,实现农地所有权价值的价格化。加快土地征地立法,单独制定《土地征用法》,明确农村土地征用中的权利主体、征占范围与程序、补偿标准、分配主体和范围等,使土地征用及补偿分配建立在一个有法可依的基础上。对于征地补偿的计算,应根据农地的生产力水平、农业用途的预期收益及农地在保障方面的作用进行农地所有权价值的评估,并综合考虑各地的实际情况和生活标准。在土地征用补偿标准方面,可借鉴国外的做法,如英国对被征土地按市价补偿,法国征地补偿以协议价格为准,荷兰征地补偿地价考虑土地未来预期收益,日本征地补偿则以市场价格乘以物价变动修正率来计算。 适度改革城中村集体建设用地使用权流转制度,合理规制其流转活动,以市场提升土地征用补偿的标准,使村民能够分享到城市化带来的收益。

3、开展村规民约的合法性审查,完善村规民约管理机制

立法机关通过适当的形式明确村规民约的法律地位,维护村民的合法、合理、合情的权利。完善村规民约在制定、修改执行方面的监督管理机制。加强对城中村村规民约修改和制定的法律与政策指导,确保村规民约在法律法规的原则性框架下尊重和体现村民的共同意愿。城中村集体资产处置前,要对村规民约进行合法性审查,确保资产处置依据的合法性,减少和避免资产处置分配争议与纠纷。由各级政府严格审查村民自制章程和村规民约,对违反现行法律、法规、政策的章程和村规民约以及有侵犯公民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容要求村委会修改完善。同时,鼓励村规民约“与时俱进”,纳新除陋习,形成文字化村规民约,并提交有关部门备案管理。

4、加快相关立法,为城中村集体资产处置提供法律保障

从不同层面改变关于城中村转型发展相关立法滞后的状况,为城中村集体资产处置提供直接而有效的依据。产权不清晰,是所有城中村集体资产处置难的通病,要明确集体资产产权的行使主体及其权利义务,在程序和内容上具体规范集体资产的处置行为,保证集体资产得到公平处置与高效运营。在国家尚未出台或完善相关法律法规与政策的情况下,地方可充分利用地方立法权,先行进行城中村集体资产处置规范的探索,在总结实践经验基础上促动立法进程,把城中村集体资产赋权、城中村土地所有权价值评估与补偿、村规民约的监管等突出问题纳入立法或政策规范的范畴,破解城中村集体资产处置障碍,推进城市化进程。

 本文发表于《中国城市化》  2006年第11期

 

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